Ответ:
Ответ: Да, такой риск существует, поскольку заключение и исполнение обязательств для государственных нужд в обход обязательных процедур Закона № 44-ФЗ может быть расценено судом как нарушение законодательного запрета.
Обоснование:
Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки (согласно п. 2 ст. 168 ГК РФ).
Под публичными интересами, в частности, понимаются интересы неопределенного круга лиц. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы.
Для государственных заказчиков и казенных учреждений закупка услуг для государственных нужд должна осуществляться по правилам контрактной системы, а заключение и оплата контрактов за счет бюджета допустимы лишь в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.
В соответствии с позицией ВС РФ, в ч. 2 ст. 8 Закона № 44-ФЗ содержится явно выраженный запрет на совершение, в том числе заказчиками, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона № 44-ФЗ, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок, сделка, нарушающая данные требования закона, ничтожна.
Общим последствием недействительности сделки является двусторонняя реституция (п. 2 ст. 167 ГК РФ).
Так, согласно правовой позиции ВС РФ, по общему правилу поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд при отсутствии заключенного государственного или муниципального контракта не влечет возникновения у исполнителя права требовать оплаты соответствующего предоставления.
Таким образом, в общем случае заключение и исполнение обязательств для государственных нужд в обход обязательных процедур Закона № 44-ФЗ может быть расценено судом как нарушение законодательного запрета, в связи с чем в иске о взыскании стоимости оказанных услуг может быть отказано.
Вместе с тем судебная практика допускает исключения из общего правила. Например, суды взыскивают стоимость оказанных услуг в отсутствии контракта, если оказанные услуги были объективно необходимы, не терпели отлагательства либо были связаны с исполнением социально значимой публичной функции (п. 21, 22 Обзора судебной практики, утв. Президиумом ВС РФ 28.06.2017). Поэтому риск для Общества является существенным, но не безусловным: перспектива взыскания зависит прежде всего от того, удастся ли доказать жизненную значимость оказанных вмешательств, их социальную направленность, длительный и одобряемый заказчиком характер отношений, а также фактическое принятие результата услуг самим учреждением Минздрава. В частности, такое взыскание допускается:
1) В случаях, когда из закона прямо следует, что поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг являются обязательными для соответствующего исполнителя независимо от его волеизъявления (п. 21 Обзора ВС РФ от 28.06.17 г.).
Так, в споре о взыскании медицинской организацией стоимости услуг, оказанных государственному заказчику при отсутствии государственного контракта, суд пришел к выводу, что отсутствие контракта не является самостоятельным основанием для отказа в оплате, поскольку обязанность по оказанию соответствующих медицинских услуг была возложена на медицинскую организацию законом.
Суд указал, что медицинская услуга (в данном деле — гемодиализ) является методом заместительной почечной терапии и производится пациентам с терминальной стадией хронической болезни почек, то есть является жизненно важной процедурой, которая не может быть прервана, поэтому медицинская организация не вправе отказать в оказании жизненно необходимой медицинской помощи на основании превышения объема финансирования для оплаты оказанных медицинских услуг. Каждый пациент имеет право на бесплатную медицинскую помощь в соответствии с программой госгарантий, а также на получение платных и иных медицинских услуг. А лечебная организация не вправе отказать в предоставлении медицинской помощи обратившимся застрахованным гражданам. Бездействие заказчика, выразившееся в непроведении конкурса и незаключении государственного (муниципального) контракта в необходимый для бесперебойного оказания медицинской помощи срок, в таких случаях не может служить основанием для прекращения или приостановления выполнения государственно и социально значимых функций.
Немаловажным будет предъявление в суде в качестве доказательства гарантийных писем учреждения Минздрава.
В судебной практике гарантийное письмо, в котором учреждение признает факт оказания услуг и обязуется их оплатить, рассматривается как:
- Признание долга (прерывающее срок исковой давности согласно ст. 203 ГК РФ).
- Акцепт оферты или подтверждение договорных отношений, возникших в фактическом порядке (ст. 432, 434 ГК РФ).
- Основание для возникновения обязательства (ст. 307 ГК РФ).
Если в гарантийных письмах указано: «Обязуемся оплатить услуги по актам №... от ...» или «Признаем задолженность за оказанное лечение в размере...», это является прямым доказательством того, что бюджетное учреждение приняло услуги и согласилось с их стоимостью.
Обществом оказывались узкопрофильные медицинские услуги по проведению терапии на базе специфического медицинского оборудования. При этом вопрос о том, относится ли данное вмешательство к числу жизненно необходимых медицинских процедур, не относится к юридической сфере, требует специальной медицинской оценки и должен устанавливаться с учетом медицинской документации (клинические показания, заключения лечащих врачей, темп прогрессирования заболевания, экспертное исследование и т.п.). Соответственно, для целей применения указанного подхода правовое значение имеет не сама по себе используемая медицинская процедура, а наличие доказательств того, что отсрочка соответствующего вмешательства создавала недопустимый риск причинения вреда жизни и здоровью пациента и что медицинская организация была обязана оказать такую помощь.
2) В случаях экстренного осуществления поставки товаров, выполнение работ или оказания услуг в связи с аварией, иной чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера, а также угрозой их возникновения (п. 22 Обзора ВС РФ от 28.06.17 г.).
В данном пункте суд сделал вывод, что во взыскании стоимости работ по устранению аварии в сети теплоснабжения не может быть отказано, учитывая, что работы выполнялись в условиях, при которых всякое промедление могло причинить существенный вред жизни и здоровью населения, проживающего в указанных домах. Учитывая зимний период и низкий уровень температуры, устранение аварии не терпело отлагательства, и принятые меры являлись чрезвычайными и объективно необходимыми.
Хотя правовая указанная позиция относится к случаям экстренного выполнения работ и оказания услуг в связи с аварией либо иной чрезвычайной ситуацией, ее логика может быть распространена и на случаи оказания медицинской помощи в экстренной или неотложной форме, поскольку такие случаи являются основанием для закупки у единственного поставщика, когда использование конкурентных способов определения поставщика, требующих затрат времени, нецелесообразно.
С учетом указанного стоимость фактически оказанных медицинских услуг при отсутствии госконтракта может быть взыскана судом при наличии доказательств, что соответствующие медицинские услуги были оказаны именно в условиях, не допускавших промедления, в целях предотвращения существенного вреда жизни и здоровью пациента. В такой ситуации само по себе отсутствие госконтракта не должно рассматриваться как достаточное и самостоятельное основание для отказа в оплате фактически оказанных медицинских услуг.
Кроме того, в судебной практике встречаются случаи, когда суды взыскивают оплату в некоторых неотложных, социально значимых ситуациях, например:
1) суд сделал вывод о том, что в общем случае «выполнение работ и оказание услуг без государственного (муниципального) контракта свидетельствует о том, что лицо, поставлявшее товары, выполнявшее работы или оказывавшее услуги, не могло не знать, что это делается им при очевидном отсутствии обязательства, в связи с чем в этом случае требование об оплате товаров, работ или услуг не подлежит удовлетворению.
Однако из приведенного правила допустимы исключения, заключающиеся в том, что оказание услуг (выполнение работ, поставка товаров) может носить социально значимый характер и быть необходимым для повседневного удовлетворения публичных нужд.
В частности, это касается ситуаций, когда существо оказанных частноправовым субъектом услуг является обязательной и социально-значимой функцией заказчика, выполняемой им на постоянной основе и обусловленной жизненно важными потребностями и интересами людей, связанными с их неотъемлемыми правами и свободами, гарантированными государством (на жизнь, свободу передвижения, труд, отдых, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, образование и т.д.), поэтому при отсутствии экстраординарных обстоятельств эта деятельность не подлежит прекращению, следовательно, соответствующие услуги, работы, товары должны быть оплачены».
2) Суд со ссылкой на п. 21 Обзора ВС РФ от 28.06.17 г. признал правомерным взыскание стоимости фактически оказанных услуг по промывке канализационного коллектора с муниципального заказчика при отсутствии надлежаще оформленного муниципального контракта.
К основным принципам охраны здоровья государством отнесены соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с ними государственных гарантий, приоритет интересов пациента, доступность и качество медицинской помощи, а также недопустимость отказа в оказании медицинской помощи .
Таким образом, имеются достаточные основания для взыскания стоимости фактически оказанных медицинских услуг пациентам (в особенности пациентам с тяжелыми заболеваниями, угрожающими жизни), поскольку такие услуги непосредственно связаны с реализацией конституционно гарантированного права на охрану здоровья и медицинскую помощь и, полагаем, обладают большей публичной и социальной значимостью, чем работы по промывке канализации, при условии, что материалами дела подтверждаются факт оказания соответствующих услуг и их объективная необходимость.
3) ВАС РФ признал обоснованным взыскание стоимости оказанных пассажирским автотранспортным предприятием (исполнитель) услуг по перевозке пассажиров в отсутствие конкурентных процедур как неосновательное обогащение.
Суд в подтверждение своих выводов, в частности, указал, что осуществление транспортного обслуживания населения является обязательной и социально-значимой функцией публичной власти, выполняемой ею на постоянной основе и обусловленной жизненно важными потребностями и интересами людей. Перевозка пассажиров является публичным договором, по условиям которого перевозчик обязан оказать соответствующую характеру его деятельности услугу в отношении каждого, кто к нему обратится (п. 1 ст. 426 ГК РФ). По существу, за счет предоставления предприятием услуг по перевозке администрация выполнила возложенные на нее публичные функции, которые относятся к расходным обязательствам муниципальных образований, на что обращалось внимание в постановлении Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 № 13371/10. Незаконное бездействие администрации (заказчика) не лишает законного характера деятельность исполнителя и не может служить основанием для отказа в компенсации подтвержденных расходов, поскольку никто не вправе извлекать преимущества из собственного незаконного поведения. Поэтому отказ во взыскании стоимости фактически оказанных социально значимых услуг лишь по мотиву того, что публичный заказчик не провел конкурс и не заключил договор, является недопустимым.
Указанные выводы применимы и к спору об оплате медицинских услуг, поскольку медицинское обслуживание прямо отнесено законом к числу публичных договоров, а ВС РФ специально указал, что договор о предоставлении платных медицинских услуг является публичным договором. При этом организация оказания населению субъекта РФ специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. По существу, за счет оказания таких услуг медицинской организацией был обеспечен результат, достижение которого относится к публичным обязанностям субъекта РФ в сфере охраны здоровья. Поэтому нарушения закупочной процедуры, допущенные самим публичным заказчиком, не должны автоматически исключать возможность взыскания стоимости фактически оказанных медицинских услуг при подтверждении факта ее оказания.
4) В другом деле суды пришли к аналогичному выводу, признав обоснованным взыскание стоимости медицинских услуг по обязательному медицинскому освидетельствованию, оказанных при отсутствии государственного контракта, поскольку обязанность по проведению соответствующего освидетельствования была возложена на медицинское учреждение нормативными правовыми актами, а факт оказания и принятия услуг подтверждался двусторонне подписанным актом без замечаний и разногласий. Подписание указанного акта, согласно выводам суда, подтверждало потребительскую ценность полученного результата для заказчика, его намерение воспользоваться оказанными услугами и, как следствие, наличие обязанности по их оплате.
5) Кроме того, существует правовая позиция ВС РФ, согласно которой при разрешении споров об оплате услуг, оказанных публичному заказчику без госконтракта, необходимо учитывать также характер сложившихся отношений сторон. Если спор касается не разового оказания услуг, которые могли быть отложены до проведения закупочной процедуры, а длящихся и регулярных отношений, направленных на защиту охраняемых законом публичных интересов, при отсутствии претензий заказчика к объему и качеству оказанных услуг формальное несоблюдение конкурсной процедуры не должно сама по себе исключать взыскание стоимости фактически оказанного предоставления.
Данный подход может быть использован и в рассматриваемом споре, поскольку отношения между Обществом и учреждением Минздрава носили не разовый, а длящийся характер: на протяжении нескольких лет учреждение Минздрава направляло пациентов на лечение, по каждому пациенту согласовывался отдельный договор, а в спорный период учреждение, несмотря на отсутствие подписанного договора и прекращение оплаты, продолжало направлять гарантийные письма и инициировало согласование новой редакции договора. Учитывая указанную позицию, при подтверждении учреждением Минздрава факта лечения конкретных пациентов, объема и стоимости оказанных услуг, длительности отношений, а также направления пациентов самим учреждением, имеются основания для взыскания с Заказчика стоимости фактически оказанных услуг, несмотря на отсутствие подписанного договора в части спорного периода.
С учетом изложенного существует риск признания спорных сделок ничтожными, совершенных в обход законодательного запрета, с отказом во взыскании стоимости фактически оказанных услуг. Указанный риск повышается тем, что спорные медицинские услуги не подпадают под специальный порядок закупки у единственного поставщика — услуги носили плановый характер и не оказывались в неотложной или экстренной форме, а наличие иных медицинских организаций с аналогичным оборудованием не позволяет ссылаться на безальтернативность и нецелесообразность (невозможность) соблюдения конкурентной процедуры. По общему правилу поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в отсутствие заключенного государственного или муниципального контракта не порождает у исполнителя права требовать оплаты соответствующего предоставления, поскольку иной подход допускал бы обход требований законодательства о контрактной системе.
Вместе с тем само по себе отсутствие подписанного государственного контракта, равно как и ссылка заказчика на отсутствие бюджетного финансирования, не означают автоматического признания спорных правоотношений недействительными и автоматического отказа во взыскании стоимости оказанных услуг. В исключительных случаях судебная практика допускает взыскание стоимости фактически оказанных услуг и при отсутствии обязательного госконтракта, в частности когда оказание соответствующих услуг являлось обязательным для исполнителя независимо от его волеизъявления либо — когда услуги не терпели отлагательства и были направлены на защиту охраняемого публичного интереса. Соответственно, вероятность взыскания повышается, если Общество докажет совокупность или часть нижеуказанных обстоятельства, позволяющие суду сделать вывод об исключительном характере спорной ситуации и наличии оснований для отступления от общего подхода:
1) Отсрочка проведения соответствующей медицинской процедуры (по всем или части пациентов) создавала бы существенный риск причинения вреда жизни или здоровью, вследствие чего Общество было не вправе отказать в лечении либо перенести его на более поздний срок. То есть такие процедуры являлись жизненно важными для пациента. При этом, на наш взгляд, отнесение помощи к плановой само по себе не означает, что такая помощь автоматически не может считаться жизненно важной. То есть такая помощь может быть и не срочной (экстренной), но с учетом медицинской оценки (клинические показания, заключения лечащих врачей, темп прогрессирования заболевания, экспертное исследование и т.п.) являться необходимой для сохранения здоровья и жизни пациента.
2) Оказанные Обществом услуги носили выраженный социально значимый характер, поскольку были направлены на обеспечение гарантированных гражданам права на жизнь, права на охрану здоровья и права на медицинскую помощь (ст. 20, ч. 1 ст. 41 Конституции РФ; п. 1, 2 ст. 19 Закона № 323-ФЗ).
При этом несвоевременное оказание таких услуг (за пределами установленных планов) могло повлечь ухудшение состояния здоровья, прогрессирование заболевания и, как следствие, неблагоприятные последствия для жизни и здоровья пациентов, что подлежит подтверждению медицинской документацией по каждому случаю.
Оказывая спорные услуги при отсутствии предварительного финансирования, Исполнитель действовал не в целях обхода закупочных процедур, а исходя из приоритета интересов пациента, необходимости обеспечения охраны здоровья граждан и недопустимости отказа в оказании медицинской помощи со стороны медицинской организации при наличии к тому медицинских показаний и объективной возможности оказания таких услуг (п. 1, 2 ст. 4, ч. 1 ст. 11 Закона № 323-ФЗ).
3) Отношения меду Обществом и Заказчиком носили длящийся и регулярный характер, направленные на защиту охраняемых законом публичных интересов. Услуги оказывались по инициативе, с ведома и одобрения заказчика, в рамках ранее сложившихся отношений.
4) Факт оказания услуг, их объем, стоимость подтвержден надлежащими доказательствами. Заказчик не оспаривает факт и стоимость оказанных услуг.
5) Незаконное бездействие заказчика в части закупки услуг без проведения конкурентных процедур не лишает законного характера деятельность исполнителя и не может служить основанием для отказа в компенсации подтвержденных расходов, поскольку никто не вправе извлекать преимущества из собственного незаконного поведения. Организация оказания населению субъекта РФ специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
По сути, за счет оказания Обществом спорных медицинских услуг Обществом был обеспечен результат, достижение которого относится к публичным обязанностям субъекта РФ в сфере охраны здоровья. Поэтому нарушения закупочной процедуры, допущенные самим публичным заказчиком, не должны автоматически исключать возможность взыскания стоимости фактически оказанных медицинских услуг при подтверждении факта ее оказания.
6) В действиях Общества отсутствовали сговор с заказчиком, злоупотребление правом и намерение искусственно обойти конкурентные процедуры ради получения преимущества перед иными участниками рынка, а оказание услуг было вызвано именно объективной необходимостью защиты публично значимых интересов.
Что касается вопроса о том, какое требование в рассматриваемом случае следует заявить в иске: требование об оплате стоимости оказанных услуг или требование о взыскании неосновательного обогащения, отметим следующее.
По общему правилу при наличии между сторонами обязательственных отношений, возникших вследствие оказания услуг по заданию заказчика и принятия им результата, требование об их оплате подлежит рассмотрению в соответствии с нормами о возмездном оказании услуг, а не по правилам о неосновательном обогащении (статьи 779, 781 ГК РФ). Неосновательное обогащение может быть взыскано при отсутствии законных или договорных оснований приобретения (сбережения) имущества другой стороной (ст. 1102 ГК РФ). То есть, когда соответствующее имущество (денежные средства, результат работ/услуг) было передано ошибочно, в отсутствие соответствующего обязательства, или, при его наличии — сверх установленного объема (размера) обязательства. При этом правила о неосновательном обогащении применяются, в частности, к требованиям о возврате исполненного по недействительной сделке, если иное не установлено законом или иными правовыми актами и не вытекает из существа соответствующих отношений (ч. 1 ст. 1103 ГК РФ).
При этом по себе заявление требования как о взыскании неосновательного обогащения, так и о взыскании оплаты по договору, не устраняет ключевого возражения ответчика о нарушении обязательного порядка закупки, поскольку судебная практика исходит из того, что взыскание стоимости работ, товаров или услуг, в том числе в качестве неосновательного обогащения, не должно использоваться как способ обхода законодательства о контрактной системе при отсутствии подлежащего заключению государственного контракта . Поэтому замена квалификации требования сама по себе не усиливает правовую позицию истца и не исключает риск отказа в иске по мотиву недопустимости обхода требований законодательства о торгах.
Кроме того, арбитражный суд не связан предложенной сторонами спора правовой квалификацией правоотношений . Поэтому указание истцом в исковом заявлении конкретных норм права либо отсутствие ссылки на них не препятствует суду применить иные нормы, регулирующие спорные отношения. Соответственно, даже если истец заявит требование о взыскании задолженности за оказанные услуги, суд вправе самостоятельно квалифицировать спорные отношения по правилам о неосновательном обогащении при наличии соответствующих правовых и фактических оснований.
Вместе с тем ссылка на правила о неосновательном обогащении может быть использована как дополнительное, субсидиарное правовое обоснование на случай, если суд не согласится с квалификацией спорных отношений как фактически сложившихся договорных отношений либо придет к выводу о недействительности сделки (в этом случае применяются правила о неосновательном обогащении в соответствии с ч. 1 ст. 1103 ГК РФ), но при этом установит факт оказания услуг, их ценность для ответчика и отсутствие правовых оснований для безвозмездного сбережения им результата услуг.
Таким образом, в рассматриваемой ситуации целесообразно в качестве основного требования заявить требование о взыскании задолженности за фактически оказанные медицинские услуги, а довод о наличии у заказчика неосновательного обогащения можно указать как альтернативное правовое основание взыскания, не меняющее существа заявленного требования на случай, если суд признает договор недействительным и не усмотрит оснований для взыскания по договорной модели.
Такое альтернативное требование можно сформулировать в просительной части, например, следующим образом: «Прошу взыскать с ... в пользу ... сумму задолженности в размере ..., составляющих стоимость фактически оказанных медицинских услуг, как задолженность по фактически сложившимся отношениям по возмездному оказанию услуг, а в случае иной правовой квалификации спорных отношений судом — как неосновательное обогащение в том же размере».
Хотите получить ответ на свой вопрос с полным правовым обоснованием? Закажите индивидуальную консультацию по абонементу «Хочу все знать». А для блиц-ответов — подписка «В курсе дела».
